NUMERO 222 - NOVEMBRE / DICEMBRE 2014
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IL COMMERCIALISTA VENETO
ALICEVALDESALICI
Ordine di Bolzano
Il nuovo accordo finanziario
per il
Trentino-Alto Adige / Südtirol
DOCUMENTI
1 - L’assetto finanziario vigente a partire dal 2010
Nel 2009 con la stipula dell’accordo di Milano
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sono state ridefinite le coordinate
dell’ordinamento finanziario delle Province autonome di Trento e Bolzano e della
Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol. Benché l’accordo sia stato siglato dai
rappresentanti di tutti e tre gli enti territoriali – poiché il Titolo VI dello Statuto di
autonomia è rubricato “finanza della regione e delle province” - è opportuno chia-
rire che il presente contributo si soffermerà solo sull’analisi dell’assetto finanziario
delle due Province in virtù del differente ruolo rivestito dai tre attori nel quadro
dell’autonomia. Con l’entrata in vigore nel 1972 del secondo Statuto di autonomia,
infatti, si è attuato un ampio trasferimento di competenze – prima regionali o statali
– in capo alle Province autonome e coerentemente si è verificato un rafforzamento
della dotazione finanziaria provinciale e una contestuale riduzione di quella regio-
nale. Attraverso l’accordo di Milano si è perseguito, da un lato, un consolidamento
dell’autonomia finanziaria e, dall’altro, il coordinamento dell’ordinamento finan-
ziario provinciale con la finanza pubblica statale in applicazione dell’art. 27 della
Legge delega 42/2009
2
.
Il consolidamento dell’autonomia finanziaria è conseguenza delle revisioni appor-
tate alla composizione del bilancio provinciale con riferimento sia al lato delle
entrate, sia a quello delle spese. In particolare, per quanto concerne la struttura
delle entrate si riscontra nel complesso un rafforzamento delle componenti di
natura tributaria - riconducibile, in parte, all’estensione della quota di comparteci-
pazione ai 9/10 del gettito proveniente dalla (quasi) totalità dei tributi statali, in
parte, alla modifica dei criteri per il calcolo del gettito riferibile al territorio provin-
ciale, in parte, ad una riduzione significativa di tutte le altre voci di bilancio che si
possono ricomprendere in senso lato nella categoria trasferimenti statali.
Con riferimento ai criteri per il calcolo del gettito tributario riferibile al territorio la
novità più significativa riguarda la previsione – direttamente nello Statuto – di una
disciplina
ad hoc
. Per alcuni tributi sono fissati dei criteri specifici declinati sulla
base dell’architettura del singolo tributo o della sua base imponibile. Per quanto
concerne ad esempio le accise sui prodotti petroliferi e sugli altri prodotti energetici
il parametro di riferimento è costituito, rispettivamente, dall’ubicazione degli im-
pianti di distribuzione nel territorio delle Province e dal luogo di consumazione;
mentre per il gettito dell’IVA relativa all’importazione si devono prendere come
riferimento i consumi finali. Per altri è stato invece introdotto un criterio generale da
applicarsi in via residuale a tutti i tributi in mancanza di disposizioni specifiche, in
base al quale l’ammontare di spettanza della Provincia si determina prendendo
come riferimento “
indicatori o altra documentazione idonea per valutare i fenome-
ni economici che hanno luogo sul territorio interessato
”
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. Un tale parametro risulta
poi rafforzato dalla previsione del recupero non solo delle entrate percette nel
territorio, ma anche di quelle afferenti all’ambito regionale e provinciale, benché
affluite ad uffici situati fuori dal territorio di riferimento. In questo modo si supera
il criterio del luogo di riscossione a favore di quello del luogo in cui viene amaturazione
la fattispecie tributaria. Ciò dovrebbe permettere la correzione di quelle deviazioni
dovute a esigenze di natura amministrativa o a previsioni legislative, favorendo il
legame tra le entrate a disposizione e la reale capacità fiscale del territorio.
Infine, con riferimento alla riduzione delle voci di bilancio riconducibili alla catego-
ria generale “trasferimenti statali”, si riscontra la soppressione della c.d. quota
variabile - ovvero di quelle risorse economiche il cui ammontare veniva contrattato
annualmente con il Governo-, della somma sostitutiva all’IVA sulle importazioni
ed, infine, dei contributi statali provenienti dalle leggi di settore - con la sola ecce-
zione dei fondi provenienti dall’Unione Europea. La cancellazione di tali voci dal
bilancio ha peraltro determinato un risparmio significativo a valere sul bilancio annua-
le dello Stato ed è pertanto riconducibile nell’alveo di quelle misure con cui le due
Province autonome contribuiscono al riequilibrio della finanza pubblica. Si stima,
infatti, che tali voci complessivamente considerate comportino per lo Stato un rispar-
mio di spesa pari a 1.086 milioni di euro annui (considerando entrambe le Province).
Sul versante di spesa, invece, è stato definito il trasferimento di alcune funzioni
statali e dei relativi oneri a carico del bilancio provinciale. L’effetto di tale modifica
è duplice: si realizza un’estensione delle competenze provinciali e si contribuisce
alla solidarietà nazionale, poiché le funzioni sono finanziate tramite risorse prove-
nienti dal bilancio provinciale e determinano quindi un risparmio di spesa per lo
Stato. Tale soluzione è in linea con quanto prospettato dalla stessa legge di riforma
sul federalismo fiscale, la quale – all’art. 27 – sancisce che il concorso degli enti
speciali al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonché al
patto di stabilità interno e agli obblighi europei può realizzarsi “
anche mediante
l’assunzione di oneri derivanti dal trasferimento o dalla delega di funzioni statali
alle medesime regioni a statuto speciale e province autonome ovvero da altre
misure finalizzate al conseguimento di risparmi per il bilancio dello Stato
”. Il tetto
massimo di tale contributo è fissato in 100 milioni annui a carico di ciascuna
Provincia da destinarsi, in parte (40 milioni), al finanziamento di progetti ed inizia-
tive di competenza statale a favore dei territori confinanti per sopperire ai disagi
legati alla loro peculiarità di “territori di confine”
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, in parte (60 milioni), al finanzia-
mento delle deleghe di funzioni statali, tra cui ad esempio quella in materia di
ammortizzatori sociali
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o quella relativa all’Università degli studi di Trento
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.
In questo modo l’autonomia finanziaria sia di entrata sia di spesa ne esce ulterior-
mente consolidata. Da un lato, infatti, il rafforzamento del peso delle comparteci-
pazioni al gettito di tributi erariali assicura un legame forte tra l’entità delle risorse
disponibili, la capacità fiscale del territorio e l’andamento dell’economia locale,
realizzando quindi una funzione di responsabilizzazione dell’ente provinciale. In-
cide in tal senso sia la natura tributaria delle entrate compartecipate, sia la circo-
stanza che la percentuale di spettanza provinciale venga calcolata sulla base del
gettito tributario riferibile al territorio provinciale. Infatti, le Province - esercitando
l’ampio margine di autonomia decisionale riconosciuto - possono incidere sull’am-
montare delle risorse complessivamente a disposizione, ancorché in modo indiret-
to
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. Ciò è vero nonostante si tratti di un modello di finanza derivato: le comparte-
cipazioni sono quote parte del gettito proveniente da tributi istituiti e regolati negli
elementi strutturali dalle leggi dello Stato. È pertanto quest’ultimo che incide sulle
risorse che le Province avranno a disposizione attraverso la definizione dell’archi-
tettura del sistema tributario e dei singoli tributi. Rispetto a tali decisioni ed alle
eventuali ripercussioni in termini di pressione fiscale - e quindi di entrate a disposi-
zione - le Province non hanno pertanto alcun potere, ma sono destinate a subirne le
conseguenze. Dall’altro, l’assunzione degli oneri finanziari relativi all’esercizio di
funzioni statali sul territorio provinciale ne rafforza l’autonomia di spesa e conse-
guentemente l’autonomia politica che alla prima è strumentalmente legata, poiché
su quelle funzioni le Province non solo sono titolari delle decisioni di spesa, ma
connesse a queste ultime assumono importanti competenze amministrative e – in
alcuni casi – anche legislative.
Con riferimento invece al coordinamento dell’ordinamento finanziario speciale con
la finanza pubblica statale, nell’accordo di Milano si fissano i pilastri del concorso
delle due Province al riequilibrio della finanza pubblica. Una tale prospettiva rap-
presenta non solo una significativa affermazione di principio, poiché le Province si
assumono la responsabilità di contribuire alla solidarietà nazionale ed al risanamento
dei conti pubblici dello Stato per far fronte agli obblighi europei; ma al tempo stesso
contiene importanti previsioni di natura prescrittiva con riferimento sia al metodo
che alle modalità da prediligere nel determinare tale contributo. Infatti, l’art. 79 dello
Statuto prevede, da un lato, che l’apporto delle Province al riequilibrio finanziario
possa essere definito e modificato solo a seguito di intesa tra le parti
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, dall’altro,
dispone che le Province concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pub-
blica. Ciò attraverso sia la cancellazione dal bilancio regionale e provinciale delle voci
sopra menzionate, sia i maggiori oneri relativi all’esercizio di funzioni statali - anche
delegate – sia, infine, il contributo al patto di stabilità interno - da determinarsi con il
meccanismo dei saldi di bilancio (e non con riferimento ai tetti di spesa).
Ciò nonostante, negli ultimi anni l’autonomia finanziaria provinciale ha subito
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Il testo dell’accordo di Milano è confluito nei commi 106-126 dell’articolo 2 della Legge 191/2009 (Finanziaria 2010), andando per questa via a modificare il titolo VI -
“finanza delle province e della regione” - del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 - testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino - Alto Adige
(d’ora in poi, Statuto di autonomia). Questa è la speciale procedura prevista dall’art. 104 per la revisione della parte dello Statuto che disciplina l’ordinamento finanziario. In
questo modo la legge dello Stato - per la parte che recepisce l’accordo finanziario – assume forza di legge rinforzata e potrà quindi essere modificata solo a seguito di intesa.
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Il primo comma dell’art. 27 sancisce infatti che “Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono
al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno e all’assolvimento degli
obblighi posti dall’ordinamento comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti
medesimi (omissis)”. Per una narrazione esaustiva dei lunghi negoziati intercorsi tra lo Stato e le due Province autonome, si rinvia a: E. Magnago,
Prima, durante e dopo
l’Accordo di Milano. Relazioni finanziarie Stato-Province Autonome tra federalismo fiscale e crisi economica
, in: F. Palermo, S. Parolari, A. Valdesalici, Federalismo fiscale e
autonomie territoriali: lo stato dell’arte nell’Euregio Tirolo – Alto Adige/Südtirol – Trentino, Cedam, Padova, 2013, 195-222.
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Ex art. 75 bis dello Statuto di autonomia.
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Si prevede la creazione di un fondo speciale in cui ciascuna Provincia dovrà stanziare 40 milioni di euro all’anno per i comuni confinanti della Provincia di Sondrio (Bormio,
confinante con Trento, e Valfurva, confinante con entrambe le Province autonome) e di quella di Belluno (complessivamente 15 comuni, di cui 11 confinanti con la Provincia
di Trento, 3 con quella di Bolzano e uno con entrambe le Province autonome). Il riferimento è al comma 117, art. 2, legge n. 161/2009, in cui si prevede la stipula di accordi
tra il Ministro dell’Economia e delle Finanze con ciascuna Provincia, previo parere con le Regioni interessate. Il comma successivo (118) prevede altresì l’istituzione di un
organismo di indirizzo, composto da rappresentanti dello Stato, delle due Province autonome e di ciascuna delle Regioni ordinarie confinanti. Ad esso spetta la gestione dei
progetti, assumendo il compito di definire – ai sensi dei commi 119 e 120 - gli indirizzi per la valutazione e l’approvazione dei progetti, sulla base di un D.P.C.M., adottato
d’intesa con le Province, nel quale vengono fissate le linee guida e i criteri direttivi e si procede alla nomina dell’organismo di indirizzo. Cfr. D.P.C.M. 14.01.2011.
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Nello specifico si tratta di una delega relativa a cassa integrazione guadagni, disoccupazione e mobilità. La disciplina relativa è contenuta nella norma di attuazione D. Lgs. 28/
2013, in cui si disciplinano all’articolo 1 le competenze amministrative e all’articolo 2 le competenze legislative.
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D. Lgs. 18 luglio 2011, n. 142 - Norme di attuazione dello Statuto speciale per la regione Trentino - Alto Adige recanti delega di funzioni legislative ed amministrative statali
alla Provincia di Trento in materia di università degli studi.
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Tra il resto un significativo contributo in tale direzione si può derivare dall’estensione della potestà impositiva provinciale, quale conseguenza del riconoscimento di
significativi margini di manovra sui tributi statali, con l’unico limite del rispetto dell’aliquota massima fissata dallo Stato (ex comma 1 bis art. 73 Statuto di autonomia). Per un
approfondimento sull’estensione e i limiti inerenti tale potere si rinvia alle pronunce della Corte costituzionale sul punto (Corte costituzionale, sentt. n. 357/2010 e n. 323/2011
– entrambe relative all’IRAP, e sent. n. 2/2012 – relativa all’addizionale regionale IRPEF.
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Ovvero - ai sensi del comma 2, art. 79 dello Statuto - nel rispetto della procedura espressione del principio pattizio di cui all’art. 104, sempre dello Statuto.
SEGUE A PAGINA 24
